Prof. José Carlos Vaz

GOVERNO ELETRÔNICO E CIDADANIA: A UTILIZAÇÃO DA INTERNET

PARA PROCESSOS PARTICIPATIVOS

ANITA SBEGUE; BRUNO CRUZ; DANILO SENEN; RENAN ANDERSON

INTRODUÇÃO: Governabilidade, governança e cidadania

De que forma Estado e sociedade civil se organizam na definição de como serão oferecidos os serviços e supridas as demandas da sociedade? Essas demandas devem vir da sociedade ou o Estado deve mapear tais necessidades e supri-las? Questões como essas devem ser respondidas tendo-se claros os conceitos de governança, governabilidade e cidadania.

“Em uma definição genérica, podemos dizer que a governabilidade refere-se às próprias condições substantivas/materiais de exercício do poder e de legitimidade do Estado e do seu governo derivadas da sua postura diante da sociedade civil e do mercado (em um regime democrático).” (ARAÚJO, 2002). Ainda segundo o autor, “pode ser concebida como a autoridade política do Estado em si, entendida como a capacidade que este tem para agregar os múltiplos interesses dispersos pela sociedade e apresentar-lhes um objetivo comum para o curto, médio e longo prazos”.

Dessa forma pode-se entender governabilidade como a forma em que a sociedade apresenta suas demandas e o modo como o Estado as compreende. “Já a governança pode ser entendida como a outra face de um mesmo processo, ou seja, como os aspectos adjetivos/instrumentais da governabilidade. Em geral, entende-se a governança como a capacidade que um determinado governo tem para formular e implementar as suas políticas” (ARAÚJO, 2002).

Assim, a governança pode ser entendida como o planejamento gerencial do Estado, isto é, pela forma como estabelece prioridades das demandas dos cidadãos, planeja e estrutura o oferecimento de tais serviços.

Tanto o conceito de governabilidade quanto o conceito de governança têm como pressuposto o entendimento claro da noção de cidadãos e cidadania. “A noção de direitos de cidadania (ou de cidadão como portador de direitos) aponta para a demanda por igualdade entre os indivíduos. Ou seja, os direitos de cidadania não são exclusivos de um determinado grupo social, mas pertencem a qualquer cidadão…” (VAZ, 2003).

A noção de cidadania, assim, remete ao acesso irrestrito que todo e qualquer indivíduo, ou cidadão, deve e pode ter a serviços e informações, cabendo ao Estado zelar pela disponibilização “universal” de tais demandas, através da lei e impessoalidade (VAZ, 2003).

Governo Eletrônico e cidadania (Paulo Moreira da Costa)

Paulo Moreira da Costa, em seu texto sobre governo eletrônico e cidadania no Brasil apresentado no XIII Congresso Internacional do CLAD sobre a Reforma do Estado e da Administração Pública em 2008, começa a delinear os problemas da gestão pública para mostrar que o governo eletrônico pode ser um importante aliado no aumento da cidadania.

Sua análise começa através da afirmação de que o Estado interfere de maneira muito significativa na vida das pessoas, muitas vezes através de leis que não trazem benefícios à sociedade e geram muitos entraves burocráticos.

Esboça como a burocracia brasileira implica na perda de tempo para o cidadão, e fere os princípios básicos da democracia. “Segundo o (IHB: 2006) ferem os princípios básicos da democracia, pelo qual o Estado está a serviço do cidadão e se manifestam por meio de controles e exigências, cujos custos excedem de longe os benefícios que possam trazer para o governo ou para a sociedade (Paulo Moreira da Costa).

O Relatório Internacional de Empresas (IBR) de 2007 apontou que o país com maior carga burocrática e regulamentos era o Brasil, apesar de o autor constatar que muitos esforços têm sido feitos para a simplificação dos procedimentos. Essa grande carga burocrática diminui o crescimento do PIB, e custa muito dinheiro que poderia ser utilizado para o fornecimento de outros serviços.

Dado esse prejuízo, o autor acredita que os governos devem aproveitar o surgimento de oportunidades para a implantação do governo eletrônico, para tentar diminuir as deficiências na gestão e na comunicação entre cidadão e governo melhorando a governança do Estado, o que não significa o fim da burocracia. Acredita que o e-gov pode trazer inúmeros benefícios no tocante à agilidade da gestão pública.

Ainda que de forma tímida e ainda com pouco investimento, todos os Estados brasileiros já contam com portais de e-gov, mas com pouquíssimas prestações de serviço para reduzir as filas de espera nos órgãos públicos, e há uma grande dificuldade na operação dos portais, afirma o autor. Existem ações eletrônicas de governo através de ferramentas simples que vêm simplificando a vida das empresas e do cidadão. Porém, essas ações ainda deixam muito a desejar na prestação de serviços ao cidadão, muitas vezes pelo fato de o governo não acompanhar as inovações tecnológicas, pela burocracia entre os órgãos de governo e falta de infra-estrutura adequada.

Além disso, o país enfrenta o problema da inclusão digital. De acordo com o Pew Institute Research “só uma minoria da população brasileira tem acesso à Internet”. “Apenas 20% da população tem computador, e 11% tem acesso à internet” (Dados de 2007).

Por isso, o autor ressalta que as formas de interação governo versus cidadão não atendem as classes sociais com menor poder aquisitivo, quem mais se beneficia com as novas formas de interação eletrônica é a classe social mais rica do país.

Para encerrar o artigo, o autor reitera que os governos devem encarar as novas tecnologias da informação bem como a Internet como uma forma de otimizar a resposta das suas ações aos cidadãos, e é o que muitos estados brasileiros estão tentando fazer para melhorar os serviços oferecidos. E não deixa de mencionar que aqueles que não têm acesso ao e-gov, a maioria das vezes também não são atendidos pelo governo de outras maneiras, o que mostra uma ausência de democracia na prestação dos serviços públicos.

Serviços on-line são um grande passo para a diminuição da burocracia no Brasil, e só é válido se engrandece as pessoas e a cidadania. “No caso da gestão pública é preciso que as ações através do e-government, sejam utilizadas como um instrumento para o exercício da cidadania e para promover ações sociais”.

Porém, uma questão surge: como aumentar a cidadania através do governo eletrônico, se a maioria das pessoas não possui acesso à Internet e uma educação de boa qualidade?

Uso da internet para processos participativos

Os últimos vinte anos marcaram a expansão das tecnologias da informação, principalmente da internet na vida das pessoas. “Esse fenômeno tem efeitos diretos sobre o entendimento da noção de cidadania e sobre sua efetivação (e as disputas em torno dela) no interior da sociedade. Esse conjunto de mudanças apresenta benefícios, mas também implica custos sociais significativos. A informação tem adquirido um renovado valor que, segundo o acesso que se tenha a ela, pode significar integração ou dominação, oportunidade ou marginalidade” (VAZ, 2003).

Cabe ao Estado legitimar e garantir os direitos e deveres que tornam cada pessoa cidadã, e oferecer os instrumentos necessários para que esses direitos sejam supridos de forma universal e com impessoalidade através da lei (VAZ, 2003).

De acordo com José Carlos Vaz, Marshall (1967) enxerga o conceito de cidadania como um conjunto de direitos e obrigações de cada um perante o Estado, havendo três campos de direitos que são considerados básicos para o exercício da cidadania, que são: o dos direitos civis, dos direitos políticos e os direitos sociais. O elemento civil é a garantia de liberdade de expressão e individual perante a sociedade e ao Estado, à propriedade, e à justiça. Quanto aos direitos políticos trata-se do direito de cada cidadão de participar das decisões e da vida política; e por direitos sociais entende-se pelo direito de ter garantido pelo Estado um mínimo de bem-estar econômico, condições de vida minimamente dignas, entre outros (VAZ, 2003).

De acordo com a interpretação de BOBBIO (1992, p.32), o autor aufere que os direitos são construções históricas e sociais de luta por direitos, disputas políticas e econômicas. Para a legitimação dos direitos, no âmbito da sociedade, podem ajudar os constantes debates públicos, a veiculação de informações; e no âmbito estatal, políticas que garantam direitos, informações sobre como ter acesso a estes, facilitar o acesso, oferecer novos serviços, etc. (VAZ, 2003).

Para a garantia do acesso e à informação sobre os direitos, a internet e as tecnologias de informação em geral despontam como formas inovadoras de possibilitar esse acesso e promover uma maior cidadania. A internet possui a capacidade de integrar diferentes modalidades de comunicação e diferentes tipos de conteúdo; processa informações e permite uma intensa comunicação entre cidadãos e governo (VAZ, 2003). “Seus impactos sociais e políticos estão sujeitos não somente às suas características específicas, mas também aos demais condicionantes tecnológicos e aos processos econômicos, culturais e sociais” (VAZ, 2003).

Quanto ao uso da internet para o aprimoramento do direito de participação política, a questão é o quanto ela pode impactar na forma como cidadãos e governos se relacionam, se a sociedade participará mais das decisões políticas, e se os governos estarão dispostos a disponibilizar mais informações à sociedade para que esta embase melhor suas decisões (VAZ, 2003).

Alguns autores acreditam que passada a euforia da possibilidade de participação pela internet, a maioria dos bons resultados seriam isolados; e a internet sozinha não pode aumentar a democratização da participação. Ou seja, essas iniciativas da sociedade organizada de debate pela internet, mobilização de atores, formação de pessoas mais críticas requerem outros esforços que se dão fora do espaço eletrônico de acordo com TSGAROUSIANOU (1998) citado em (VAZ, 2003).

Por outro lado, os governos podem facilitar esse acesso à participação por meio eletrônico através de algumas medidas, tais como: entender que o direito à informação que pode ser entendida deve ser respeitado, e é fundamental para o acesso do direito à participação política e o controle social sobre o governo. Se forem relativamente fáceis de entender para a sociedade, essas informações eletrônicas podem possibilitar o controle da execução orçamentária, processos licitatórios pela sociedade, entre outros fatores que podem ser analisados (VAZ, 2003).

LAPORTE et al. (2002) segundo José Carlos Vaz defendem que os meios eletrônicos podem contribuir para a emergência de novos tipos de governança, através da mudança na relação entre Estado e sociedade; privilegiando, assim, a utilização dos portais eletrônicos governamentais para que a sociedade possa ter informações, participar dos processos decisórios, controlar as ações do governo. Porém, só a transparência de informações não basta, é necessário que os portais disponham de interatividade para que a sociedade tenha mais facilidade na utilização destes.

Para que possa haver essa comunicação entre Estado e sociedade, José Carlos Vaz considera necessário um grande aumento do acesso à internet, articular sistemas informatizados com os portais governamentais e a estruturação de como a informação será disponibilizada e atualizada nos portais; processos esses que não são conquistados facilmente devido à necessidade de mudança de cultura organizacional, cultura política e da sociedade (VAZ, 2003).

Sobre o assunto internet e desigualdades sociais há muitas avaliações, algumas que entendem que as desigualdades diminuirão devido à redução do custo da informação, outras que acreditam que os mais ricos se antecipam na apropriação dos benefícios advindos da internet; há também os que defendem que através desta se poderá melhorar o acesso aos serviços públicos e à informação, além de muitas outras interpretações (VAZ, 2003).

Outro assunto discutido é o problema da inclusão digital, pois retrata a desigualdade social do país, que pode ser perpetuada através do oferecimento de serviços e informação através do governo eletrônico. Como forma de tentar popularizar o acesso à Internet, notamos uma ação freqüente que é a criação de postos com acesso gratuito à internet e que oferece capacitação para o uso dessa tecnologia; porém, ainda longe de ser efetiva para uma maior inclusão digital.

Então, qual o real impacto do e-gov sobre os direitos da sociedade que garantem a cidadania? José Carlos Vaz estabeleceu uma tipologia de cinco tipos de impactos que o uso da internet pelos governos tem sobre a cidadania. São eles: direito à informação através do fornecimento de informações pelo governo; direito aos serviços públicos através da prestação de serviços pela internet e disponibilização de informações sobre como acessar os serviços; direito ao controle social sobre o governo através da prestação de contas e informações pertinentes, e direito à participação na gestão pública através da possibilidade dos cidadãos de interagir com o setor público.

Orçamento Participativo

De acordo com pesquisas na internet, nota-se que a sociedade brasileira quer atuar de forma mais efetiva na vida política pelos mais variados motivos, tais como a influência da mídia, uma maior conscientização da importância do controle social sobre os governos, denúncias de corrupção e má gestão de recursos, etc.

Através da internet enxerga-se a possibilidade de uma maior atuação da sociedade nas decisões políticas, garantindo o direito de participação política e uma maior cidadania. Mostraremos a seguir um exemplo de efetividade do acesso da população ao governo, podendo atuar nas políticas. Estudaremos se a divulgação da possibilidade de participação foi bem noticiada em vários meios, se a inclusão digital foi assegurada, se havia esclarecimento de dúvidas, informações pertinentes divulgadas, entre outros fatores.

O exemplo a ser estudado é o de Orçamento Participativo da cidade de Ipatinga em Minas Gerais, um meio eletrônico para que a população possa influenciar as decisões políticas, controlar e fiscalizar o governo, ajudar na melhora da eficácia, eficiência e efetividade das políticas.

O Orçamento Participativo é uma ferramenta para que a população opine sobre o destino dos recursos públicos, e deve se embasar em discussão a partir de informações corretas. “Esta participação pode ser instrumentalizada tanto na modalidade presencial, quando o cidadão vai até o local escolhido para opinar, quanto na modalidade digital, onde o cidadão opina pela internet” (de Carvalho Figueiredo, Rosas Magrini, Luiz Oliveira y Knupp, 2009).

O orçamento público é, conforme Kashiwakura (1997, p.7), a “programação das atividades governamentais em um determinado período de tempo, geralmente um ano, a previsão dos recursos disponíveis para atender aos gastos correspondentes e a aprovação desse programa por um órgão representativo da soberania estatal”.

Os orçamentos participativos possuem como objetivos garantir a cidadania, atender as necessidades básicas sentidas pelos moradores, valorizar as organizações da sociedade nas discussões de OP´s e democratizar informações necessárias das Prefeituras (de Carvalho Figueiredo, Rosas Magrini, Luiz Oliveira y Knupp, 2009).

Apresentação do estudo de caso de Ipatinga:

Desde o final dos anos 80, podemos notar que muitos municípios brasileiros vêm adotando o modelo de orçamento participativo. Em Ipatinga, a partir de 2001, o orçamento participativo passou a ser realizado através da internet, na tentativa de ampliar e diversificar o processo de votação das prioridades orçamentárias.

Através do site do município, as pessoas podiam escrever sobre suas prioridades e acompanhar programas e processos públicos. Desta inovação, dizem os autores, surgiram resultados que mostram um constante aumento no número de pessoas que indicam suas preferências para que elas possam ser estudadas; além de revelar outros impactos positivos como a participação de jovens e da população que não é digitalmente inclusa.

Os autores consideram esse caso de orçamento participativo como uma experiência bem sucedida na promoção de um canal adicional na relação entre Estado e sociedade, em que há a disponibilização de informações pertinentes à população para participação e controle social. E, apesar de a internet possibilitar que os moradores exponham suas demandas, é nas assembléias regionais e municipais que a negociação e o debate sobre as prioridades são definidos.

O governo municipal implantou uma prática que reúne em assembléias populares alguns delegados da população que representam bairros ou regiões, e eles têm o poder de decisão sobre alguns assuntos, como a realização de obras, por exemplo. As decisões da assembléia municipal são acatadas pelo governo, e incluídas nas propostas orçamentárias do ano seguinte. Essa participação melhora não só a garantia do direito político do cidadão de escolher no que os recursos serão gastos, mas também a qualidade de alocação dos recursos.

A maioria das decisões trata de obras de infra-estrutura para a população mais carente, e esse processo já aponta vantagens como melhoria de vida daqueles que usufruem das obras, maior comprometimento dos governos em realizar o que foi decidido devido ao controle social, entre outros.

Mas, como se dá esse processo de orçamento participativo em Ipatinga desde o início? Primeiramente, há ciclos anuais de debates e decisões, e para isso, a cidade foi dividida em 9 regiões orçamentárias, que receberão recursos distintos para suas preferências construídas através de dados, debates.

O Conselho Municipal de Orçamento possui reuniões mensais e é a instância que toma as decisões finais, é composto por autoridades da cidade, representantes da sociedade civil e os conselheiros regionais. Estes últimos são escolhidos por voto direto nas assembléias regionais que são reunidas uma vez a cada dois meses, em que são decididas as propostas de prioridades para cada região e precedem o Congresso Municipal de Prioridades Orçamentárias que é realizado anualmente, e é quando são aprovadas as prioridades orçamentárias que serão incluídas na proposta de lei orçamentária para o ano seguinte. Esses Conselhos também fiscalizam e acompanham todo o processo do orçamento participativo.

Há uma intensa divulgação sobre a indicação de prioridades para o orçamento nas escolas, pela cidade, e, por um período de 4 meses, computadores são espalhados em alguns pontos da cidade para que os cidadãos indiquem suas prioridades e acompanhem o que está sendo proposto pelos moradores através da internet antes da realização das assembléias regionais. Há monitores que ajudam a população a utilizar as ferramentas do website, e há o mínimo de burocracia para que a votação ocorra, porém oferece segurança ao votante.

As indicações pela internet são reunidas às levadas por escrito à Prefeitura, e as propostas são discutidas nas assembléias regionais, depois de uma avaliação da viabilidade técnica e financeira das propostas.

A Prefeitura disponibiliza pela internet informações as mais variadas para controle e acompanhamento social, e a qualquer momento qualquer morador pode fazer sugestões ao governo; devido à interatividade do portal.

Os problemas encontrados pelos autores é que esses casos de orçamento participativo são experiências ainda muito isoladas, as informações disponibilizadas ainda não são suficientes, principalmente as que possibilitariam uma maior fiscalização do andamento das obras em Ipatinga. Ainda depende muito de iniciativas de inclusão digital, e foram disponibilizados poucos pontos de acesso; não havia mais computadores disponíveis para uma possível fiscalização do que estava sendo feito; há a falta de mobilização de algumas comunidades para aprovar suas demandas e aquelas comunidades com mais acesso à internet podem embasar melhor suas indicações.

Ouvidoria

A participação representa, conforme mostrado, grande passo na consolidação da democracia, dos direitos e da cidadania. Contudo, outra grande forma de participação cidadã dá-se através do controle social das ações públicas, por meio das ouvidorias.

“A Ouvidoria é um sistema de atendimento que não se limita à recepção de reivindicações e denúncias, ela participa de todo o processo de implantação de políticas públicas, estabelecendo parâmetros com diretrizes gerenciais que balizarão a Administração Pública nas suas relações com o público. Cabe ainda à Ouvidoria implantar ações e mecanismos que incentivem o exercício da cidadania e possibilite ao administrador público a capacidade de análise e alteração de procedimentos” (ANAC).

Esse instrumento reforça o controle social dos cidadãos, aproximando o poder público da sociedade, através de uma melhor comunicação entre ele, explicitando carências, defeitos e êxitos nos serviços e atendimentos prestados à população.

“Para o estabelecimento de uma Ouvidoria capaz de responder à altura suas atribuições é necessário que se organize um sistema de canais de acesso ao cidadão/usuário e ferramentas operacionais” (ANAC).

Se faz-se necessária uma estrutura capaz de proporcionar maior facilidade aos cidadãos na comunicação, nada mais razoável do que imaginar a internet como a grande ferramenta de que podem se utilizar as ouvidorias:

“Neste movimento recente e ascendente, a ouvidoria encontra um forte aliado tecnológico no efetivo controle da máquina pública, um experimento sem forma definida, mas com infiniras possibilidades de novos formatos e em desenvolvimento exponencial: a internet” (MOTTA e BASSETTO).

Dessa forma, o papel do ouvidor e das ouvidorias é fundamental na efetivação da democracia. O controle social das ações governamentais, a busca por maior transparência e melhores serviços, fazem com que a ouvidoria, hoje mais facilmente utilizável devido, principalmente, às ferramentas tecnológicas e à internet, seja mais uma forma efetiva de participação da sociedade nos processos participativos.

Conclusão

Governo eletrônico, internet para processos participativos, orçamento participativo, ouvidoria: todos esses conceitos têm como pano de fundo a noção de cidadania, dos direitos e deveres dos cidadãos.

Conforme demonstrado, a utilização, por parte dos governos, de ferramentas como a internet para o aumento da participação dos cidadãos nos processos de decisão de formulação/implementação de políticas, ou ao menos para a prestação de contas à sociedade, representam grande evolução no fortalecimento da democracia.

O Exemplo do Orçamento Participativo na cidade de Ipatinga/MG explicita bem esse conceito. Além da forma que tomam os Orçamentos Participativos, a implementação, a partir de 2001, da internet neste processo em Ipatinga.

Ainda que, conforme mostrado, o exemplo da cidade mineira ainda seja uma exceção, e haja um série de melhorias a serem realizadas, o modo como a prefeitura utiliza a internet, disponibilizando, inclusive, os próprios computadores para a população, representa um grande passo para a consolidação da democracia e da cidadania.

O fortalecimento da democracia e da cidadania passa, impreterivelmente, pela maior participação e fiscalização da sociedade sobre a atuação do governo. A internet e outras tecnologias da informação podem e devem ser utilizadas como instrumentos facilitadores desse processo. “O equipamento e a informação tecnológica contribuiu para que os setores públicos e privados disponibilizassem ao cidadão comum um fantástico instrumental para a solicitação de produtos e serviços” (OLIVEIRA).

Bibliografia

ARAÚJO, Vinicius de Carvalho. A conceituação de governabilidade e governança, da sua relação entre si e com o conjunto da reforma do Estado e do seu aparelho. ENAP – Escola Nacional de Administração Pública, março/abril de 2002. Disponível em: http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_content&task=view&id=259&Itemid=257

VAZ, José Carlos. O uso da internet pelos governos e promoção da cidadania. Revista UNICSUL, ano 8, vol. 10, dezembro de 2003. Disponível em: http://josecarlosvaz.pbworks.com/f/art-vaz-unicsul.pdf

COSTA, Paulo Moreira da. O governo eletrônico e a cidadania no Brasil. Artigo apresentado no XIII Congreso Internacional Del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 4 – 7 nov. 2008. Disponível em http://www.mp.gov.br/hotsites/seges/clad/documentos/costamor.pdf

de Carvalho Figueiredo, Rosas Magrini, Luiz Oliveira y Knupp: Da administração pública gerencial ao orçamento participativo digital – buscando a participação popular, en Contribuciones a las Ciencias Sociales, septiembre 2009, www.eumed.net/rev/cccss/05/fmok.htm

USO DA INTERNET E PARTICIPAÇÃO CIDADÃ NA GESTÃO LOCAL: ORÇAMENTO PARTICIPATIVO INTERATIVO DE IPATINGA.

Caso escrito por Fernanda Martinez de Oliveira, José Carlos Vaz e Winthrop Carty; 2003

OLIVEIRA, João Elias de. Ouvidoria Pública: a evolução de um modelo único. Disponível em:

http://www.ouvidoria.al.gov.br/artigos/ouvidoria-publica-brasileira-a-evolucao-de-um-modelo-unico

ANAC – Agência Nacional de Aviação Civil. A ouvidoria: participação cidadã na gestão pública.

Disponível em: http://www.anac.gov.br/arquivos/pdf/notaTecnica01.pdf

MOTTA, Ronise Frediani e BASSETTO, Clemilton Luís. Ouvidoria e Internet: aliança estratégica. Disponível em: http://br.monografias.com/trabalhos/ouvidoria-internet-administracao-publica-cidadao/ouvidoria-internet-administracao-publica-cidadao.shtml

Sites consultados no mês de maio

http://www.prac.ufpb.br/anais/IXEnex/iniciacao/documentos/anais/3.DIREITOSHUMANOS/3CCJDDPUMT04.pdf

http://www.conpedi.org/manaus/arquivos/anais/campos/gilberto_magalhaes_leonardo_tatiana.pdf

www.innovations.harvard.edu/cache/documents/7935.pdf sobre o orçamento participativo de Ipatinga